Министър закрил тайно института по образованието

Велиана Христова

Работещите в Националния институт по образование (НИО) към МОН 65 души разбраха вчера от бр. 22 на „Държавен вестник”, че структурата им се закрива. Никой не е подозирал, че още на 24 февруари 2005 г. просветният министър Игор Дамянов е издал заповед РД-09-308, с която закрива института от 1 април 2005 г., каза вчера директорката му доц. Росица Пенкова. Трудовите отношения се прекратяват с предизвестие по чл. 328, ал 1, т.1 от КТ - при закриване на предприятието.

Скандално е също, че 16 дни след заповедта за закриването зам.-министър Камен Велев на 12 март е възложил на НИО да разработи специален софтуер за нуждите на комисията по признаването на дипломите за висше образование. А вчера в 9,40 ч. сутринта другият зам.-министър - Юлиян Наков, е поискал от Пенкова институтът да обсъди документите за проектонаредба за иновациите в училище, съобщи самата тя. На 1 април НИО трябва да посрещне в София колегите си от сродни образователни институции на цяла Европа на международна среща в София. Как да им кажем като Александър Балан, че са ни "сторили изпъдица", чудеха се специалистите.

Всеки ден сме в министерството, никой нищо не ни е споменал, каза още Пенкова. Нито двамата зам.-министри, нито колегите от дирекциите в МОН знаят нещо по случая, недоумява тя. Доц. Пенкова се надява, че е станала някаква грешка. Колективът на НИО се е подготвял до вчера да празнува тази година 70-годишнината от създаването му. Имаме започнати задачи, сключили сме и международни договори, заявиха възмутени служители от института. До редакционното приключване на броя министър Дамянов бе извън МОН и бе неоткриваем, както и Юлиян Наков. Проф. Камен Велев отговори, че не е информиран по случая и не знае за закирването. В пресцентъра на МОН нямаха информация по случая.

16.03.2005

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 2993
София, 04/01/2005

Върховният административен съд на Република България - Пето отделение, в закрито заседание на тридесет и първи март две хиляди и пета година в състав:

Производството е по чл.12 във вр. с чл.5, т.1 от ЗВАС.

Образувано е по жалба на Национален институт по образование към Министерството на образованието и науката, чрез Росица Пенкова в качеството й на директор и представляващ института, срещу заповед РД - 00 - 308 от 24.02.2005 г. на Министъра на образованието и науката. В жалбата подробно са наведени доводи за нарушения на материалния закон, съществени нарушения на административнопроизводствените правила и несъответствие с целта на закона отменителни основания по чл.12 т.3, 4 и 5 от ЗВАС. Иска се отмяна на заповедта като незаконосъобразна.

Жалбоподателят е сезирал съда с искане по чл.37, ал.3 от ЗАП във вр. с чл.15, ал. 2 от ЗВАС за спиране изпълнението на атакуваната заповед. 

По повод сезирането с молбата за спиране изпълнението на обжалвания акт, съдът обсъди приложените доказателства и счита, че преди да се произнесе по искането заявено по реда на чл.37, ал.3 ЗАП, следва да се произнесе по допустимостта на жалбата.

В рамките на своите правомощия регламентирани с чл.10, ал.5 от Закона за народната просвета /ЗНП/ Министърът на образованието и науката е закрил като държавно обслужващо звено Националния институт по образование / НИО/ - гр.София и е уредил последиците от закриването. Съгласно чл.10, ал.4, т.1 от Правилника за прилагане на закона за народната просвета /ППЗНП/ държавно обслужващо звено е това, което е от национално значение, финансира се от държавния бюджет и осигурява научно, педагогическо и информационно системата на народната просвета. С оглед фиксираните в цитираното легално определение елементи, НИО има характер на държавнообслужващо звено и е структура на пряко подчинение на Министъра на образованието и науката. 

Предвид изложеното настоящият състав счита, че следва да се отговори на въпроса, дали обжалваната заповед има характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл.2 от ЗАП, съответно на чл.5, т.1 от ЗВАС или е акт по смисъла на чл.7, т.3 от ЗВАС. С оглед изложената по-горе характеристика на адресата на обжалвания акт, последният е от категорията на вътрешнослужебен акт. Същият проявява своето действие в структурата на администрацията на министерството, тъй като НИО е на пряко подчинение на министерството на просветата и образованието. Актът е адресиран до субект пряко подчинен на административния орган, който го е издал. Адресата на акта е специализирана администрация, йерархично подчинена на министъра. Аргумент за това се извлича и от нормата на чл.141, чл.1 ППЗНП, с който е регламентирана йерархична структура на органите на управление в системата на народната просвета.

По изложените съображения, се налага извода, че обжалваната заповед е акт, с който се дават нареждания, свързани с вътрешните отношения между звената на едно ведомство за едно целенасочено управление на тези отношения, от което зависи и самото нормално и редовно функциониране на министерството. Ето защо съдът намира, че с акта се създават задължения за организация подчинена на органа, който го е издал, т.е. налице е хипотезата на чл.7, т.3 от ЗВАС и жалбата е недопустима. Съдът следи служебно за допустимостта на жалбата, поради което на основание чл.20, ал.1, т.1 от ЗВАС жалбата следва да бъде оставена без разглеждане. С оглед прието относно допустимостта на жалбата, недопустима се явява и молбата по чл.37, ал.3 ЗАП и съдът не я разглежда. 

Воден от горното съдът

ОПРЕДЕЛИ:

ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на Национален институт по образование към Министерството на образованието и науката, срещу заповед РД - 00 - 308 от 24.02.2005 г. на Министъра на образованието и науката.

ПРЕКРАТЯВА производството по адм.д. № 2700 /2005 г. по описа на ВАС, пето отделение.

Определението може да се обжалва, с частна жалба, в седмодневен срок от съобщението, пред петчленен състав на ВАС.

Е.П.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 4211
София, 05/11/2005

Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав - II колегия, в закрито заседание на трети май две хиляди и пета година в състав:

Производството е по реда на чл. 213 от Гражданския процесуален кодекс /ГПК/. Образувано е по частна жалба на Националния институт по образование /НИО/, представляват от неговия директор, против Определение № 2993/01.04.2005 г. по адм. д. № 2700/2005 г. по описа на Върховния административен съд /ВАС/. 

Частната жалба е подадена в срок и е процесуално допустима.

С обжалваното определение тричленен съдебен състав на ВАС е оставил без разглеждане жалбата на НИО против Заповед на министъра на образованието и науката /МЗ/ № РД-09-308/24.02.2005 г. и е прекратено производството по делото. Прието е, че заповедта, с която е закрит НИО съставлява вътрешнослужебен, а не административен акт, поради което и на основание чл. 7, т. 3 от Закона за Върховния административен съд /ЗВАС/, не подлежи на съдебен контрол. 

Недоволен от определението, НИО го обжалва. Счита същото за неправилно и незаконосъобразно и моли да бъде отменено.

Подписалата частната жалба Росица Пенкова - директор на НИО аргументира правният си интерес от отмяна на обжалваната МЗ с това, че със заповедта се засягат правата `и на лице, представлявало института.

Ответната страна - министърът на образованието и науката, чрез процесуалния си представител, счита частната жалба за неоснователна.

ВАС, петчленен състав, за да се произнесе, възприе изцяло фактическата обстановка, установена от тричленния съдебен състав. Според остава единствено въпросът за характера на обжалваната МЗ - дали тя е вътрешнослужебен или индивидуален административен акт. В първия случай, по силата на чл. 3, т. 4 от административното производство /ЗАП/ и чл. 7, т. 3 от ЗВАС, актът е необжалваем по съдебен ред. Във втория - актът подлежи на проверка за законосъобразност на общо основание.

За да се отговори на поставения въпрос, настоящият състав счита, че следва да се изследва въпроса дали НИО е "орган или организация, подчинени на органа, издал акта". Първият необходим елемент за правилната квалификация е как става откриването на НИО, неговото ръководство и финансиране и накрая - закриването му като институт. Безспорно по делото е, че НИО е "обслужващо звено" по смисъла на чл. 2 от Закона за народната просвета /ЗНП/, включено в системата на народната просвета. От своя страна, осъществяването на държавната политика в областта на образованието, по силата на чл. 3, ал. 2 от Устройствения правилник на Министерството на образованието и науката /УПМОН/ се ръководи, контролира и координира от министъра. НИО като обслужващо звено с национално значение се финансира от държавния бюджет чрез МОН - чл. 10, ал. 2 от ЗНП и чл. 3, ал. 2 от Правилника за устройство и дейността на НИО към МОН /ПУДНИО/. В системата на просветата, министърът е лицето, което утвърждава по структури и звена утвърдения бюджет на министерството /чл. 5, ал. 2, т. 3 от УПМОН и чл. 4, ал. 3 от ПУДНИО/. По силата на последния текст, той утвърждава щата, изследователската програма на НИО, състава на Националния съвет по образование /НСО/, сключва или прекратява трудовия договор с директора на НИО и като цяло се явява ръководният орган на института. В неговите правомощия е и това да открива, преобразува и закрива държавните обслужващи звена, вкл. и НИО - чл. 10, ал. 5 от ЗНП. При така изложеното, след като министърът на образованието и науката е лицето, което общо ръководи държавната политика в областта на просветата, разпределя отпуснатия държавен бюджет между различните структури и звена в системата на МОН, има правата да открива, преобразува и закрива звена от типа на НИО, определя неговия бюджет, утвърждава щата му, изследователска програма, състава на НСО, сключва трудов договор с директора му и осъществява общото ръководство върху дейността му, то очевидно НИО се явява орган, подчинен на министъра на образованието и науката. Издаването на заповед за закриване на НИО безспорно е от категорията на актовете, създаващи задължения за орган, подчинен на министъра на образованието и науката. В този дух, петчленният състав на ВАС не възприема като основателни доводите за статут на НИО като "отделно и независимо от МОН юридическо лице". При наличието на изброените правомощия и задължения, министърът се явява горестоящ орган не само на дирекциите, включени в състава на МОН, но и на други органи от типа на НИО. За да е налице "подчинен орган или организация" не е необходимо той/тя да е непременно в структурата на министерството. Властнически отношения има и между министъра и органи извън нея.

С оглед горното, изводите на тричленния състав на ВАС за наличие на вътрешнослужебен акт се явяват обосновани и законосъобразни. По силата на изричната разпоредба на чл. 7, т. 3 от ЗВАС тези актове не подлежат на съдебен контрол за законосъобразност.

Неоснователен е доводът на частната жалбоподателка, обосноваваща правния си интерес от отмяна заповедта на министъра с факта на засягане на правата и като лице, представляващо института. Легално дефинирани права от "представляването на института" липсват. Директорът не формулира изрично други такива, засегнати от заповедта. Доколкото в първоначалната жалба и т. 3 на частната такава се развиват доводи за нарушаване правата на 65 лица, работещи по трудово правоотношение в НИО, поставеният въпрос надхвърля компетенциите на ВАС. Очевидно е, че става въпрос за спорове на плоскостта на трудовото право, които следва да се разрешат от съответния районен съд.

По изложените съображения частната жалба се явява неоснователна. Следва да се остави в сила обжалваното определение, поради което и на основание чл. 217 от ГПК във вр. с чл. 11 от ЗВАС, Върховният административен съд, петчленен състав

ОПРЕДЕЛИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Определение № 2993/01.04.2005 г. по адм. д. № 2700/2005 г. по описа на Върховния административен съд.
Определението е окончателно.

А.И.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 9442
София, 10/28/2005

Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав - II колегия, в съдебно заседание на тринадесети октомври две хиляди и пета година в състав:

Производството е по чл. 231 и следващите ГПК във връзка с чл. 41 ЗВАС.

Образувано е по молба на Националния институт по образование чрез изпълнителния му директор за отмяна на влязлото в сила определение № 2993/01.04.2005 г. по адм. д. № 2700/05 г. на тричленен състав на Върховния административен съд.

Ответникът по молбата за отмяна - министърът на образованието и науката чрез своите пълномощници считат молбата за отмяна за недопустима.

Молбата за отмяна е подадена в срока по чл. 232, ал. 1 ГПК. С нея се иска отмяна на прекратителното определение № 2993/01.04.2005 г.по адм. д. № 2700/ 05 г. на тричленен състав на ВАС, оставено в сила с определение № 4211/11.05.2005 г. по адм. д. № 3903/2005 г. на петчленен състав на ВАС. Касае се за подлежащ на отмяна влязъл в сила акт и за депозирана в срок молба, поради което същата е процесуално допустима.

За да се произнесе по съществото на молбата за отмяна, настоящият съдебен състав съобрази следното:

Предмет на обжалване по адм. д. № 2700/2005 г. пред първоинстанционния съд е била заповед № РД-09-308/24.02.2005 г. на министъра на образованието и науката, с която е закрит националния институт по образование. С определението, чиято отмяна се претендира, съдът е приел, че се касае за вътрешнослужебен акт, адресиран до субект, пряко подчинен на административния орган, който го е издал. С тези съображения е постановено прекратителното определение на първоинстанционния съд, оставено в сила с определение на петчленен състав на ВАС.

С настоящата молба за отмяна се твърди, че е налице ново обстоятелство от съществено значение по делото, което при решаване на делото не е могло да е известно. Като такова се сочи неуведомяването на синдиката на българските учители за намерението на Министерството на образованието и науката да закрие Националния институт по образование. Това задължение, според молителя, произтича от разпоредбата на чл. 6 от Колективния трудов договор, сключен меджу Министерство на образованието и науката, Съюза на работодателите в системата на народната просвета в България, Сдружението на директорите в средното образование в Република България от една страна и Синдиката на българските учители към КНСБ, Синдикат "Оброзование" към КТ "Подкрепа" и Независимия учителски синдикат към КНСБ от друга страна.

По съществото си молбата за отмяна е неоснователна при следните съображения:

Както се посочи, жалбата срещу постановеното от министъра на образованието и науката закриване на Националния институт по образованието е оставена без разглеждане като насочена срещу акт, неподлежащ на обжалване по реда на съдебно-административното производство. Пред вид това развитите в обстоятелствената част на молбата за отмяна фактически основания следва да установяват наличие на отменителна хипотеза досежно допустимостта на обжалване на акта, чиято унищожемост се претендира. По -конкретно наведените обстоятелства следва да сочат на наличие на индивидуален административен акт, годен предмет на обжалване по реда на съдебно-административното производство. В случая наведените фактически основания са по съществото на спора, до който не може да се стигне поради недопустимост на подадената срещу акта жалба.

Поради изложеното молбата за отмяна следва да бъде оставена без уважение. Воден от изложеното Върховният административен съд, петчленен състав,

О П Р Е Д Е Л И :

ОСТАВЯ БЕЗ УВАЖЕНИЕ молбата на Националния институт по образование чрез изпълнителния му директор за отмяна на влязлото в сила определение № 2993/01.04.2005 г. по адм. д. № 2700/05 г на тричленен състав на Върховния административен съд.

Т.Р.

Нуждата от независима образователна експертиза като коректив на държавната политика в областта на образованието. 

До този момент в България съществува само една институция, която предлага професионална образователна експертиза - Националният институт по образованието (НИО). Макар че институтът има вече 65-годишна традиция, само обстоятелството, че за този период той е бил откриван и закриван осем пъти - предишния път през 1994 г. - показва доколко институцията е зависима от МОН, на чието пряко подчинение и издръжка се намира. Нещо повече, част от служителите на министерството, а и част от академичната общност, все още са убедени, че такъв институт не трябва да съществува, и опитите той да бъде закрит се подновяват при всяка смяна в ръководния екип на министерството. Всичко това довежда до едно състояние, в което НИО постоянно е загрижен за своето оцеляване и е принуден да изпълнява всички поръчки на МОН. В тази ситуация едва ли може да се говори за някаква независимост на експертната оценка и на предлаганите от института решения. Последният ярък пример в това отношение е Националният изпит за седмокласниците, кандидатстващи за специализираните училища. Тук МОН не се вслуша в мнението на експертите от Института, а на свой ред и те, като лоялни негови служители, не можаха да го изкажат открито и да предложат алтернативни решения.

Създаването на една независима от държавата институция за изследване на политиката и процесите в сферата на образованието е напълно закономерно от гледна точка на развитието на гражданското общество в страната, което трябва да е в състояние да предложи алтернативни структури и методи за решаването на общите проблеми. В известен смисъл появата на такива структури в сферата на образованието у нас закъснява в сравнение с останалите централно- и източноевропейски страни. В Унгария например дори методическото обслужване на средните училища, което у нас се осъществява от Държавния училищен инспекторат, е поверена на такива неправителствени консултантски институции. Практиката на ЕС през последните години също така показва, че все по-често големите европейски проекти се печелят и дори инициират от такива неправителствени организации. Нещо повече - напоследък и оперативното управление на някои европейски програми също се поема от такива организации. Всъщност нормално е диверсификацията на образованието да доведе и до диверсификация на институциите, които предлагат образователна експертиза. Диалогът между формалния и неформалния сектор и в тази сфера е залог за демократично развитие.