Блогът на Лалю Метев :: Ролята на прокуратурата

1. Препоръката Rec(2000)19, приета от Комитета на Министрите на Съвета на Европа на 6 октомври 2000, бе подготвена от Комитета на експертите по ролята на Прокуратурата в Системата на наказателното правосъдие (PC-PR№, установен под егидата на Европейския комитет по наказателни проблеми (CDPC).

2. Тази публикация съдържа текста на Препоръката Rec(2000)19 и обяснителния меморандум, който се отнася до нея.

СЪВЕТ НА ЕВРОПА

КОМИТЕТ НА МИНИСТРИТЕ

ПРЕПОРЪКА REC(2000)19

НА КОМИТЕТА НА МИНИСТРИТЕ ДО СТРАНИТЕ ЧЛЕНКИ ПО РОЛЯТА НА ПРОКУРАТУРАТА В СИСТЕМАТА НА НАКАЗАТЕЛНОТО ПРАВОСЪДИЕ

(Приета от Комитета на Министрите на 6 октомври 2000 г. на 724-та сесия на представители на министрите)

Комитетът на министрите, по силата на член 15. b на Устава на Съвета на Европа,

Напомняйки, че целта на Съвета на Европа е да постигне един по-тесен съюз между своите членове;

Имайки предвид, че Съветът на Европа има за цел да способства за възвисяването върховенството на закона; което представлява основата на всяка истинска демокрация;

Считайки, че системата на наказателното право играе ключова роля за запазването на върховенството на закона;

Осъзнавайки общата за всички държави членки необходимост да засилят борбата против престъпността, както във вътрешен план, така и на международно ниво;

Съзнавайки, че за тази цел следва да се повиши не само ефективността на националните системи на наказателното правосъдие, но така също на международното сътрудничество по наказателна материя, като в същото време се гарантират принципите, пазени свято от Конвенцията по защита на правата на човека и основните свободи;

Съзнавайки освен това, че прокуратурата играе определяща роля в системата на наказателното право, както и в международното сътрудничество по наказателна материя;

Убеден, че за осъществяването на тази цел следва да се насърчи определянето на принципите, които са общи за прокуратурите на страните членки;

Държейки сметка за съвкупността от принципи и норми, установени в текстовете по наказателна материя, приети от комитета на министрите.

Препоръчва на правителствата на държавите-членки да се основават, в своето законодателство и практика по отношение на ролята на прокуратурата в системата на наказателното право, върху следните принципи:

Функциите на прокурорите

1. ”Прокурорите” са обществени органи на властта, които от името на обществото и обществения интерес осигуряват приложението на закона там, където нарушаването на закона води до наказателни санкции, вземайки под внимание както правата на отделната личност, така и необходимата ефективност на системата на наказателното правосъдие.

2. В системата на наказателното правосъдие прокурорите

-решават дали да започнат или продължат наказателно преследване;

-упражняват наказателното преследване пред съда;

-могат да обжалват или да провеждат обжалване по отношение на всички или някои от решенията на съда.

3. В някои системи на наказателното правосъдие прокурорите също:

-изпълняват националната наказателна политика, като я приспособяват там, където това е подходящо, към регионалните и местните обстоятелства;

-провеждат, ръководят или упражняват надзор над разследването;

-осигуряват на жертвите възможността да получат ефективна помощ;

-решават по прилагането на алтернативи на наказателното преследване;

-упражняват надзор над изпълнението на решенията на съда;

-и т. н.

Гаранции, които се предоставят на прокурорите за изпълняването на техните функции

4. Държавите следва да вземат ефективни мерки, за да гарантират на прокурорите възможност да изпълняват своите професионални задължения и отговорности при адекватни правни и организационни условия, както и адекватни условия по отношение на средствата, особено бюджетните средства, с които разполагат. Такива условия трябва да бъдат установени в тясно сътрудничество с представителите на прокуратурата.

5. Държавите следва да вземат мерки, за да се осигури:

а) набирането, повишаването в длъжност и преместването на прокурорите да се осъществява по справедливи и безпристрастни процедури, включващи гаранции срещу всеки подход, който покровителства интересите на определени групи, и изключвайки дискриминация на каквато и да било основа, такава като пол, раса, цвят, език, религия, политическо или друго мнение, национален или социален произход, принадлежност към национално малцинство, имуществено състояние, рождение и всякакъв друг статут;

b) развитието на кариерата, повишенията и преместването на прокурорите да се основава на известни и обективни критерии, такива каквито са компетентността и опитът;

c) преместването на прокурорите също да се определя от нуждите на службата;

d) прокурорите да имат подобаващи условия в службата, а именно парични възнаграждения, статут и пенсия, съответстващи на изпълняваната от тях извънредно важна роля, както и подходяща възраст за излизане в пенсия, и тези условия да бъдат регулирани от закона;

e) дисциплинарното производство срещу прокурорите да е подвластно на закона и да гарантира справедлива и обективна оценка, и решение, което следва да подлежи на независимо и безпристрастно преразглеждане;

f) прокурорите да имат достъп до задоволително апелативно производство, включително и достъп, където е уместно, до съд, ако техният юридически статут е засегнат;

g) прокурорите и техните семейства да бъдат физически закриляни от властите, когато тяхната лична безопасност е застрашена вследствие на надлежното изпълнение на техните функции.

6. Държавите трябва също да вземат мерки прокурорите ясно да осъзнаят действителното си право на свобода на изразяване, на вяра, на сдружения и събрания. В частност те следва да имат правото да вземат участие във всеки обществен дебат, насочен към въпроси, засягащи правото, раздаването на правосъдие, както и повишенията в служебен ранг и закрила на човешките права; да се присъединяват или образуват местна, национална и международна организация и да участват индивидуално на нейните събрания, без да им бъдат нанесени никакви щети в развитието на кариерата заради принадлежността им към една организация, която е призната от закона или участие в каквото и да било законно действие. Ограничения не могат да се налагат над споменатите по-горе права, освен в степента, в която те се предписват от закона и са необходими да се запази конституционният (думата “конституционен” тук се използва по отношение на законно установените цели и пълномощия на прокурорите и няма връзка с конституцията на която и да било държава) статут на прокурорите. Когато горепосочените права са нарушени, следва да са на разположение ефективни средства за обжалване.

7. Повишаването на професионалната квалификация представлява едновременно задължение и право на личния състав на прокуратурата, както преди назначаването, така и в постоянен аспект. Следователно държавите трябва да вземат ефективни мерки, с цел да осигурят на прокурорите адекватна образователна подготовка и обучение, както преди да поемат своите функции, така и след тяхното назначаване. Следва особено прокурорите да бъдат информирани относно:

a) етическите принципи и задължения, свойствени за техните функции;

b) конституционната и правната закрила на заподозрените, жертвите и свидетелите;

c) човешките права и свободи - такива, каквито са установени от Конвенцията за закрила на човешките права и свободи, и особено тези в членовете 5 и 6 на тази Конвенция;

d) принципите и способите на организацията на труда, управлението и човешките ресурси в съдебен контекст;

e) механизмите и елементите, които способстват за последователността в тяхната дейност.

Освен това държавите трябва да вземат ефективни мерки, за да предоставят допълнително обучение по специфични въпроси или в специфични сектори, в светлината на актуалните условия, държейки сметка по-точно за характеристиките и еволюцията на престъпността, както и за международното сътрудничество по наказателна материя.

8. За да се реагира по-добре на еволюцията на престъпността, особено на организираната, специализацията трябва да бъде разглеждана като приоритет както по отношение на организация на прокуратурата, така и що се касае до обучението или развитието на кариерата на нейния личен състав. Трябва също да се разработи прибягването до специализирани екипи, както и до много-дисциплинни екипи, предназначени да помагат на прокурорите при изпълнението на техните функции.

9. Що се отнася до организацията и вътрешното функциониране на Прокуратурата, особено разпределението на делата и пренасочването на преписките, те трябва да отговарят на условията за безпристрастност и независимост и оптимизиране на адекватното функциониране на наказателно-правната система и особено следва да се съобразят с нивото на юридическата квалификация и специализация, които се посвещават на всеки въпрос.

10. Всеки прокурор се ползва от правото да изисква да му бъдат отправяни указанията в писмен вид. В случай, че даденото указание му изглежда незаконно или противоречи на неговата съвест, една адекватна вътрешна процедура би трябвало да доведе до евентуалната му замяна.

Отношенията между прокуратурата и изпълнителната и законодателната власт

11. Държавата трябва да вземе подходящи мерки, за да осигури на прокурорите възможност да изпълняват своите професионални задължения и отговорности без неоправдано вмешателство и без да рискуват да поемат неоправдано гражданска, наказателна или друга отговорност. Обаче прокуратурата следва периодически и публично да се отчита за дейността си като цяло и особено за начина, по който осъществява своите приоритети.

12. Прокуратурата не бива да се намесва в сферата на компетенциите на законодателната или изпълнителната власт.

13. Там, където прокуратурата е част от правителството или е подчинена на него, държавите трябва да вземат ефективни мерки, за да гарантират:

a) установяване със закон естеството и обхватът на пълномощията на правителството спрямо прокуратурата;

b) Правителството да упражнява пълномощията си по открит и прозрачен начин, и в съответствие с международните договори, националното законодателство и общите принципи на правото;

c) Там, където правителството дава указания от общ характер, такива указания следва да бъдат в писмен вид и да се публикуват по адекватен начин.

d) Когато правителството е упълномощено да дава указания за съдебно дирене по специфично дело, последните трябва да се придружават от адекватни гаранции за прозрачност и справедливост, при условията, предвидени от националното право, като правителството е задължено, например:

-да изиска предварително писмено мнение от компетентния прокурор или от органа, който провежда наказателното преследване;

-надлежно да мотивира своите писмени указания, особено когато те не се съгласуват с мнението на прокуратурата и да ги отправя по йерархически канали;

-да включва указанията и мненията в преписката на наказателното производство преди процеса, така че всички страни да могат да се запознаят с него и да направят коментар.

e) Прокурорите да си запазват правото да представят пред съда правни аргументи по техен избор, дори тогава, когато са задължени да отразят в писмен вид указанията, които са получили.

f) Указанията да не се провежда наказателното производство по определено дело да бъдат по принцип забранени, но ако все пак има такива случаи, те следва да останат изключителни и да се подчиняват не само на изискванията, посочени в алинеите (d) и (е), но също така на един подходящ специфичен контрол с оглед да се гарантира именно прозрачността.

14. В страните, където прокуратурата е независима от правителството, държавата трябва да вземе ефективни мерки с цел естеството и обхвата на независимостта на прокуратурата да бъдат установени от закона.

15. За да се създадат благоприятни условия за справедливостта и ефективността на наказателната политика, прокуратурата трябва да сътрудничи със службите и институциите на държавата, доколкото това сътрудничество е в съответствие със закона.

16. Прокуратурата следва да бъде в състояние да упражнява, без пречки във всяко дело, преследването на държавни служители за нарушения, извършени от тях, особено корупция, злоупотреба с властта, сериозни нарушения на човешките права и други престъпления, признати от международното право.

Отношенията между прокурорите и съдиите

17. Държавите следва да вземат ефективни мерки, за да бъде определен със закон правният статут, компетенциите и процесуалната роля на прокурорите, така, че да не се подхранва каквото и да било съмнение относно независимостта и безпристрастността на съдиите. Държавата следва да гарантира особено изискването никое лице да не може да изпълнява едновременно функциите на прокурор и на съдия.

18. Обаче, ако правната система го позволява, държавите следва да вземат мерки да направят възможно едно и също лице последователно да изпълнява функциите на прокурор и тези на съдия или обратното. Такива промени във функциите са единствено възможни по изрична молба от страна на въпросното лице и зачитане на гаранциите.

19. Прокурорите трябва да зачитат стриктно независимостта и безпристрастността на съдиите; особено те не бива да поставят под въпрос решенията на съда или да пречат на тяхното изпълнение, освен при упражняването на правата си за обжалване или когато прибягват до други декларативни процедури.

20. Прокурорите трябва да проявяват обективност и справедливост по време на съдебното производство. В частност те трябва да осигурят съдът да разполага с всички уместни факти и правни аргументи, необходими за справедливо правораздаване.

Отношенията между прокурорите и полицията

21. Прокуратурите следва да проверяват най-често законността на полицейските разследвания или поне тогава, когато трябва да решат дали да започне или продължи наказателна процедура. В това отношение те трябва да контролират съблюдаването на правата на човека от полицията.

22. В страните, където полицията е поставена под контрола на прокуратурата или когато полицейското следствие се ръководи от нея или се намира под нейния надзор, държавата трябва да вземе ефективни мерки, така че прокурорът да може:

a) да дава полезни указания на полицейските служби за ефективно изпълнение на приоритетите на наказателната политика, отнасяща се особено до изясняване кои категории дела следва да се разгледат най-напред, средствата, които се използват за издирване на доказателства, използвания персонал, времетраенето на разследването, информацията, която следва да се предаде на прокурора и т. н. ;

b) когато има на разположение различни служби, да предназначава за всяко отделно следствие онази полицейска служба, която прецени като най-подходяща за разследване на случая;

c) да пристъпва, доколкото това е необходимо, към оценки и контрол по съблюдаването на неговите указания и на законите;

d) да санкционира или, ако се наложи, да контролира санкционирането на евентуални нарушения.

23. Държавите, в които полицията е независима от прокуратурата, следва да вземат ефективни мерки за осигуряване адекватно сътрудничество между прокурорите и полицията.

Задълженията на прокурора спрямо участниците в процеса

24. При изпълнението на своите задължения прокурорите следва особено:

a) да изпълняват функциите си по справедлив, безпристрастен и обективен начин;

b) да зачитат и да се стремят да закрилят човешките права, така както са установени от Конвенцията по закрилата на основните човешки права и свободи;

c) да се стремят да осигурят на системата на наказателното правосъдие условия за нейното колкото се може по-експедитивно функциониране.

25. Прокурорите следва да се въздържат от всякаква дискриминация, основана на какъвто и да било мотив като пол, раса, цвета на кожата, религия, политически или други възгледи, национален или социален произход, принадлежност към национално малцинство, материално благосъстояние, рождение, здраве, инвалидност или всякакъв друг статут.

26. Прокурорите следва да осигурят равенство пред закона, да държат надлежно сметка за всички обстоятелства, включително тези, които засягат заподозрения, независимо дали те са в полза или във вреда на последния.

27. Прокуратурата не бива да предприема или продължава наказателно преследване, когато едно безпристрастно следствие е доказало, че обвиненията са без основание.

28. Прокуратурата не бива да представя срещу заподозрените доказателства, за които с основание може да се предположи, че са получени чрез прибягване до незаконни похвати. В случай на каквото и да било съмнение прокурорите са длъжни да поискат от съда да се произнесе относно допустимостта на такова доказателство.

29. Прокурорите следва да се стремят да гарантират зачитането на принципа за равнопоставеността на страните, именно като разкриват пред другите страни - с изключение в случаите предвидени от закона - притежаваната от тях информация, която е в състояние да засегне справедливото протичане на съдебното производство.

30. Прокурорите следва да запазват поверителност по отношение информацията, получена от трети страни, особено когато се засяга презумпцията за невинност, освен ако нейното разкриване не се изисква от закона.

31. Когато прокурорите са упълномощени да вземат мерки, които влекат след себе си посегателство над основните права и свободи на заподозрения, такива мерки трябва да подлежат на съдебен контрол.

32. Прокурорите трябва надлежно да държат сметка за интересите на свидетелите, като решат да приложат или насърчават мерки, целящи осигуряване на физическото им оцеляване, безопасност и правото на личен живот или да се убедят, че такива мерки са взети.

33. Прокурорите следва надлежно да държат сметка за мнението и тревогите на жертвите, когато техните лични интереси са били накърнени и непременно да информират жертвите за техните права и за развитието на производството или да създават благоприятни условия за достъп до такава информация.

34. Заинтересуваните страни в делото, когато те са признати като такива или са разпознаваеми, особено жертвите, трябва да имат възможност да оспорят решението, взето от прокуратурата да не започне наказателно преследване; едно такова оспорване може да се извърши, ако е подходящо, след йерархично преразглеждане, било то в рамките на съдебния контрол, било като се разреши на страните, самите те, да започнат частично преследване.

35. Държавите трябва да осигурят условия, при които упражняването на функциите от страна на прокурорите да се обвърже с един “поведенчески кодекс”. Неизпълнението на този кодекс може да дава основания за подходящи санкции в съответствие с точка 5 по-горе. Начинът, по който прокурорите изпълняват своите функции, следва да подлежи на редовен вътрешен контрол.

36. а) За да насърчи справедливост, последователност и ефективност в дейността на Прокуратурата, държавите трябва:

-да привилегироват йерархически методи на организация, без обаче да позволят тези методи на организация да доведат до образуването на неефективни и парализиращи бюрократични структури;

-да определи общите насоки по отношение на осъществяването на наказателната политика;

-да се определят общите принципи и критерии, служещи за еталон при решенията по личните дела, с цел да се избегне всякакъв произвол при вземането на решения.

b) Гореспоменатите методи на организация, основните насоки, принципи и критерии следва да се решават от парламента или правителството или, а ако националното право отрежда независимост на прокурора, от самите представители на прокуратурата.

c) Обществото трябва да се информира за гореспоменатата организация, насоките, принципите и критериите; те следва да се съобщят на всяко лице при поискване.

Международно сътрудничество

37. Независимо от ролята, която може да принадлежи на други органи, по отношение на международното правно сътрудничество трябва да бъдат насърчавани преките контакти между прокурорите от различните страни в рамките на действащите международни конвенции, когато съществуват такива, или в противен случай, на основата на практически договорености.

38. Трябва да се предприемат стъпки в различни области, за да се създадат благоприятни условия за преки контакти между прокурорите в рамките на международното съдебно сътрудничество. Такива стъпки трябва да се състоят в:

a) разпространението на документацията;

b) съставянето на списък от контакти и адреси, с имената на съответните лица за контакт в различните прокурорски органи, както и тяхното поли на специализация и област на отговорност, и т. н.;

c) установяването на редовни лични контакти между прокурорите на различните страни, в частност чрез организирането на редовни срещи между главните прокурори;

d) организиране на сесии за обучение и повишаване на информираността;

e) въвеждането и развитието на постове на магистрати за връзка, базирани в чужди страни;

f) обучение по чужди езици;

g) развитието на предаване на данни по електронен път;

h) организиране на работни семинари с други държави по въпросите на взаимопомощта и по наказателни въпроси от взаимен интерес.

39. С цел да се подобри рационалността и да се постигне координация на процедурите по взаимопомощта, трябва да се положат усилия с оглед да се насърчи:

a) развитие на съзнание у прокурорите относно необходимостта от тяхното активно участие в международното сътрудничество, и

b) специализация на някои прокурори в областта на международното сътрудничество.

С тази цел държавите трябва да предприемат стъпки, така че прокурорът на държавата молителка, когато той отговаря за международното сътрудничество, да може да отправя молби за съдебна взаимопомощ пряко към компетентните власти на молената държава, които са отговорни за исканото действие и последните да могат да върнат директно до него събраните доказателства.

ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ

Въведение

По пълномощие на Европейския комитет по наказателните проблеми (ЕКНП) на Комитета от експерти относно ролята на Прокуратурата в системата на Наказателното правосъдие (PC-PR) бе възложено да изучи статута на прокуратурата и нейната роля в наказателното правосъдие с оглед изработването на препоръки.

PC-PR се събира шест пъти между октомври 1996 година и ноември 1999 г.

Комитетът редактира въпросник, който бе раздаден на всички държави членки. Отговорите представляваха основа за работата на Комитета. Един синтез о тези отговори е прикрепен във вид на приложение към този меморандум.

На последното си заседание комитетът прие проекта за препоръка и проекта за обяснителен меморандум към него. По време на 48-та пленарна сесия (юни 2000 година) ЕКНП разгледа тези текстове. Той одобри проекта за препоръка и я представи на Комитета на министрите. Освен той прие Обяснителния меморандум.

На 724-та среща на представителите на министрите, през октомври 2000 година, Комитетът на министрите прие текста на препоръката и разреши публикуването на Обяснителния меморандум.

Общи съображения

От своето създаване Съветът на Европа работи неуморно за установяване и прокарване на общи принципи в законите, системите и методите на своите страни членки, отнасящи се до борбата с престъпността.

Първо, защото борбата с престъпността изисква пряко практическо приложение на принципите, върху които Съветът на Европа бе основан и от който се очаква да поддържа именно върховенството на закона, демокрацията и човешките права.

Втората причина за неговото участие е, че “ефективността на средствата за отговор спрямо престъпността, в значителна степен зависи от тяхното хармонизиране в рамките на една последователна и конкретизирана европейска наказателна политика” (уводът към препоръката № R (96) 8 на министрите на държавите-членки по наказателната политика в преобразуваща се Европа).

Това изискване е още по-наложително днес поради съществуването на криминални явления като организираната престъпност и корупцията, чиито международни измерения стават все по-значителни, и срещу които националните средства рискуват да се окажат недостатъчни (вж. резолюция (97) 24, отнасяща се до двадесетте водещи принципа в борбата срещу корупцията).

Тази ситуация изисква, освен ново определение на сътрудничеството по наказателна материя, разработването на по-близки, дори общи, принципи и стратегии.

Факт е, че европейските правни системи са разделени между две правни култури - като разцеплението е очевидно, както по отношение на организацията на наказателната процедура (която е или обвинителна или инквизиционна), така и по отношение на започването на наказателното преследване (по мандатна [задължителна] или дискреционна [с право на преценка] система). Обаче традиционното различие клони към избледняване, тъй като различните страни членки все повече привеждат своето законодателство в съответствие с новите европейски принципи, в частност с тези, които са формулирани в Конвенцията за човешките права.

В сферата на прилагането на закона - където вниманието е насочено върху органите на властта, отговорни за преследването на предполагаемите престъпници - грижата за хармонизирането се изяви по-късно, защото въпросът е деликатен за институциите във всяка страна и има отношение към начина, по който са организирани обществените власти.

Обаче известен брой текстове на Съвета на Европа вече предлагат ръководство по материята, свързана с настоящата препоръка и очевидно комитетът им е отдал най-сериозно внимание.

-препоръка № R (80) 11, отнасяща се до досъдебното задържане;

-препоръка № R (83) 7 относно участието на обществото в наказателната политика;

-препоръка № R (85) 11 относно позицията на жертвата в рамките на наказателното право и наказателното производство;

-препоръка № R (87) 18, касаеща опростяването на наказателното правосъдие, и по-специално в частта му отнасяща се до дискреционното наказателно преследване;

-препоръка № R (87) 21, отнасяща се до оказване помощ на жертвите и предотвратяване на ситуациите, в които човек може да се окаже жертва;

-препоръка № R (92) 17, отнасяща се до последователността в произнасянето на присъдите;

-препоръка № R (94) 12 относно независимостта, ефективността и ролята на съдиите;

-препоръка № R (95) 12, относно към управлението на наказателното правосъдие;

-препоръка № R (99) 19, касаеща посредничеството в наказателната материя.

Все пак можем честно да признаем, че досега статутът, ролята и начинът на действие на органа, натоварен с преследването на предполагаемите престъпници, не е бил предмет на задълбочен анализ с оглед на хармонизиране в мащабите на Европа.

В отговор на политическите събития, които разтърсиха Централна и Източна Европа, както и на дълбоките реформи, които предприеха някои други страни (Италия, Нидерландия, Франция например), Комитетът на Европа вписа този въпрос сред актуалните приоритети. Фактът, че 25 държави посочиха представител, за да участва в специалния комитет от експерти, имащ за задача да проучи проблема, показва интереса, както и актуалността на стремежа за хармонизиране.

Но ние бихме сгрешили, ако разглеждаме опростено задачата по няколко причини.

Първо, защото самата концепция за органа, който се нагърбва с преследването на предполагаемите престъпници е двойнствена в Европа, тъй като се корени в две големи системи, почиващи върху различни основи.

-френският модел на “Общественото министерство”, съгласно който държавни служители имат действителен монопол върху наказателното преследване в рамките на инквизиционната система;

-англосаксонският модел с неговата традиция, според която наказателното преследване се започва или от жертвите, или от полицията в една обвинителна система.

Днес всички държави членки притежават един обществен орган за съдебно преследване, “държавен прокурор”, на “преследващ пълномощник” или на “прокурор” (това е терминът, който се използва в препоръката), който играе ключова роля в съвкупността на наказателно-правните системи, но в различни степени, в зависимост о това дали е по-стара или по-нова институцията. Статутът и ролята на прокуратурите са засегнати от значителна еволюция, която отразява мащаба на реформите, които са предприети в много страни членки през последните десет години.

Второ, съществуват големи разлики в институционалната позиция на прокурора в различните страни, първо от гледна точка на отношенията му с изпълнителната власт на държавата (които се простират от подчинение до независимост) и второ от гледна точка на отношенията между съдии и прокурори: в някои системи те принадлежат към едно и също професионално тяло, докато в други към съвсем различни.

Комитетът счете, че неговата роля не е нито да прави екстраполация от двете традиции, за да определи един евентуален трети път, нито да предлага обединение на действащите системи, нито подсказва един свръхнационален модел. Не смята също, че трябва просто да се търси най-малкият общ знаменател. Напротив, давайки привилегия на един динамичен подход, той се зае да се определят великите направляващи принципи - общи за двете системи - които би трябвало да ръководят прокуратурите в зората на третото хилядолетие. Все пак той се стремеше да препоръча постигането на практически цели, за да се стигне до институционално равновесие, от което в значителна степен зависят демокрацията и върховенството на закона в Европа.

Тъй като Препоръката не е обвързваща в правно отношение всяка формулировка, която иначе би тълкувала като някакво задължение, което се налага на държавата, фактически трябва да се изтълкува като подсказване, че държавата сама може да изпълни въпросния принцип.

Коментари по отделните препоръки

ФУНКЦИИ НА ПРОКУРОРИТЕ

1. “Прокурорите” са обществени органи на властта, които, от името на обществото и обществения интерес, осигуряват приложението на закона там, където нарушаването на закона води до наказателни санкции, вземайки под внимание както правата на отделната личност, така и необходимата ефективност на системата на наказателното правосъдие.

Като държи сметка за указанията на комитета от експерти, настоящата препоръка третира изключително ролята на прокуратурата в системата на наказателното право, макар че в някои страни на прокурорите могат да се поверяват други важни задачи, например търговска или гражданска материя.

Изразът “там, където нарушаването на закона води до наказателни санкции” обозначава наказателното право в широкия смисъл. Терминът “наказателно право” бе отхвърлен, тъй като в представите на много хора той клони да се свързва с Наказателния кодекс, докато днес една растяща и все по-разнородна част на законодателството може да бъде квалифицирана като “наказателна” не защото се въплъщава в един юридически текст, чието наказателно естество е признато, а по-скоро защото нарушаването на разпоредбите, които той съдържа, систематично води до наказателна санкция.

Както съдиите, така и прокурорите имат за задача да прилагат или да налагат прилагането на закона: първите по реактивен начин, в делата, по които са сезирани, вторите по про-активен начин, като “осигуряват” това приложение. Съдиите заседават и постановяват решения; прокурорите зорко наблюдават, действат и сезират съда.

Не действайки от името на някаква друга власт, било то икономическа или политическа, нито от собствено име, а от името на обществото, прокурорите трябва да се ръководят при изпълнението на своята мисия от загрижеността за общия интерес. Те трябва да зачитат два равнозначни императива: първият има отношение към индивидуалните права на хората, вторият към необходимата ефективност на системата на наказателното право, за което Прокуратурата е някак си гарант. Комитетът намери за необходимо да наблегне върху тази концепция за ефективността, защото, ако на съдиите се полага по-скоро отколкото на Прокуратурата да се произнасят по отделните дела, засягащи свободите общо и правата на защита в частност, то именно по-скоро върху Прокуратурата, отколкото върху съдиите тежи отговорността да отговарят за ефективността на наказателното правосъдие в неговата цялост по отношение на понятието за общия интерес.

В цялото изложение на настоящата Препоръка терминът “закон” се използва в неговото общоприето значение, това на съвкупността от юридически правила, произхождащи от различни било писмени, или неписмени източници.

2. В системата на наказателното правосъдие прокурорите

-решават дали да започнат или продължат наказателно преследване;

-упражняват наказателното преследване пред съда;

-могат да обжалват или да провеждат обжалване по отношение на всички или някои от решенията на съда.

Когато се анализират специфичните задачи, поверени на Прокуратурите в различните страни членки, става ясно, че те произлизат от концентрични кръгове. Вътрешният кръг съдържа функции, които са общи за прокурорите във всички наказателни системи - твърдото ядро на задачите, върху което комитетът главно съсредоточи разискванията.

На първо място, прокуратурата играе първостепенна роля при започването и продължаването на съдебното преследване, макар че тази роля се различава в зависимост от това дали работният принцип произлиза от мандатната или дискреционната система.

На второ място, официалното упражняване на преследването и поддържането на обвинението пред съдилищата представлява едно изключително право на прокуратурата.

Накрая, правото на обжалване срещу съдебните решения е неотделимо от общата мисия на прокуратурата, понеже то представлява едно от средствата за да се осигури прилагането на закона, като в същото време помага да се направи по-ефективна системата, особено що се отнася до последователността в правораздаването и по разширение в репресията. В това отношение комитетът изразява пожелание да бъдат признати на прокуратурата най-широки възможности за обжалване, което не винаги се случва в някои правни системи на Централна и Източна Европа; това предложение впрочем е неотделимо от разпоредбите на препоръката, касаещи отношенията между прокурорите и съдиите.

3. В някои системи на наказателното правосъдие прокурорите също:

-изпълняват националната наказателна политика, като я приспособяват, там, където това е подходящо, към регионалните и местните условия;

-провеждат, ръководят или упражняват надзор над разследването;

-осигуряват на жертвите възможността да получат ефективна помощ;

-решават прилагането на алтернативи на наказателното преследване;

-упражняват надзор по изпълнението на решенията на съда;

-… и т. н.

Тук са изброени, макар и не по изчерпателен начин, функциите на прокуратурата, отнасящи се до втория кръг, които не се намират във всички правни системи по институционални причини - причини, които пречат понастоящем да се постигне консенсус за тяхното всеобщо приложение.

Те засягат обаче един извънредно важен аспект, касаещ няколко големи европейски правни системи.

Осъществяването на наказателната политика, определена от законодателната власт и (или) изпълнителната власт е една от най-важните задачи на прокурорите в много страни. Адаптирането на националната политика към регионалните и местните особености не означава, че прокуратурата е свободна да се отдели от приоритетите в централната стратегия или да изложи на опасност последователността на тяхното прилагане; точно обратното това адаптиране към териториалните особености е едно от условията за доброто прилагане на тези приоритети.

По отношение на следствието, ролята, която се определя на прокурора, попада между двете крайности, които представляват пълно отсъствие на пълномощие за инициатива за разследване и признаване на едно неограничено пълномощие за разследване. В някои страни прокуратурата обикновено действа само, когато нейното внимание е привлечено - най-често от полицейския орган, на който е поверено следствието - от ситуации на очевидно нарушаване на наказателното право. В други страни прокуратурата може да поеме инициативата и да играе самата тя активна роля в разследването на нарушенията и да направлява следствието. Препоръката не се ограничава обаче само да отбележи тези разлики, а прави няколко специфични забележки в това отношение (виж параграф 20 и следващите)

Тя посвещава особено внимание на въпроса за подкрепа на жертвите (виж параграф 33 и 34).

Що се отнася до ролята на прокуратурата в избора на алтернативи на съдебното преследване, които намират все по-широко място във всички системи - включително и в тези, които се прилага принципът на мандатното преследване, тя не е предмет на специални разработки, тъй като Комитетът предпочете да се позовава на Препоръка № R (87) 18 относно опростяването на наказателното правосъдие, която описва подробно целите за постигане и методът, който трябва да се следва.

По отношение на изпълнението на съдебните решения ролята на прокуратурата варира в зависимост от системите. В някои случаи самата тя разпорежда изпълнението; в други тя го контролира; във всички случаи обаче нейната роля се оказва особено важна по отношение на присъдите лишаване от свобода.

Накрая в много страни членки на прокуратурата се възлагат други съществени задачи:

-роля за препоръчване на надлежна присъда. (В някои системи на обичайното право прокурорът не препоръчва определена присъда нито преди, нито след обявяването на решението. Прокурорът може да реши да приеме признание за вина по някои точки на обвинението, предложени от защитата. Това не съдържа в себе си презумпция, че има дебат по присъдата, тъй като тя е от компетенцията на съда. Дори когато прокурорът обжалва присъди, които счита за леки, прокурорът само прави оценка, че присъдата е прекалено лека, без да препоръчва на апелативния съд определена присъда.)

-роля по отношение на международното сътрудничество в областта на наказателното право, чието значение оправдава препоръките 36, 37 и 38 по-нататък.

ПРИЗНАТИ ГАРАНЦИИ НА ПРОКУРАТУРАТА ЗА УПРАЖНЯВАНЕ НА НЕЙНИТЕ ФУНКЦИИ

Както и за съдиите, възможността на прокурорите да изпълнят напълно своите професионални задължения и отговорности е в пряка зависимост от техния статут, от организационна подкрепа и предназначените средства, независимо дали се касае до персонал, помещения, превозни средства или просто адекватен бюджет. Установяването на тези условия в консултация с представителите на прокуратурата представлява една добра гаранция за определянето на реалните нужди.

5. Държавите следва да вземат мерки, за да се осигури:

а) набирането, повишаването в длъжност и преместването на прокурорите да се осъществява по справедливи и безпристрастни процедури, включващи гаранции срещу всеки подход, който покровителства интересите на определени групи, и изключвайки дискриминация на каквато и да било основа, такава като пол, раса, цвят, език, религия, политическо или друго мнение, национален или социален произход, принадлежност към национално малцинство, имуществено състояние, рождение и всякакъв друг статут;

b) развитието на кариерата, повишенията и преместването на прокурорите да се основава на известни и обективни критерии, такива каквито са компетентността и опитът;

c) преместването на прокурорите също да се определя от нуждите на службата;

d) прокурорите да имат подобаващи условия в службата, а именно парични възнаграждения, статут и пенсия, съответстващи на изпълняваната от тях извънредно важна роля, както и подходяща възраст за излизане в пенсия, и тези условия да бъдат регулирани от закона;

e) дисциплинарното производство срещу прокурорите да е подвластно на закона и да гарантира справедлива и обективна оценка, и решение, което следва да подлежи на независимо и безпристрастно преразглеждане;

f) прокурорите да имат достъп до задоволително апелативно производство, включително и достъп, където е уместно, до съд, ако техният юридически статут е засегнат;

g) прокурорите и техните семейства да бъдат физически закриляни от властите, когато тяхната лична безопасност е застрашена вследствие на надлежното изпълнение на техните функции.

Това са главните гаранции, необходими за доброто функциониране на прокуратурата, от които всяка държава членка би трябвало да се ръководи, защото те отразяват една всеобща загриженост, която е мотивирана не от користни съображения, а от волята да се сложи край на известна незаконна практика, особено тази от страна на политическите власти.

Първите гаранции (a), (b) и (c) имат отношение към необходимата безпристрастност, която трябва да ръководи под различни форми, набирането и кариерата на прокурорите. Организирането на конкурси за достъп до професията, както създаването на служебни комисии за съдебната система или изключително за прокурори, са измежду средствата за постигане на безпристрастност. Обаче прокурорите, за разлика от съдиите, не бива да бъдат непоклатими, но тяхното преместване трябва да се основава на проверени нужди на службата (в светлината на уменията и опита на прокурора), а не просто на произволни решения от страна на властите. Стремежът към промени обаче не трябва да благоприятства за временни набирания или назначения, които могат да доведат до пагубни последици.

Статутът, възнаграждението и пенсията на прокурорите - виж (d) по-горе - трябва да се определят, държейки сметка за необходимостта да се поддържа известно равновесие между съдиите и прокурорите, които въпреки различното естество на техните задачи, всички участват в системата на наказателното право. Освен това материалните условия при изпълнението на функциите следва да отразяват важността и достойнството на поста. Най-накрая, подобрението на положението на прокурорите в някои страни членки, особено в Централна и Източна Европа, би било от естество да предотврати изтичането на кадри към частния сектор.

По отношение на дисциплинарните решения (е) те следва в края на краищата да подлежат на преразглеждане от независимо и безпристрастно тяло, което не отменя изискването за предварителен административен или йерархически контрол.

Терминът “трибунал” в (f) по-горе е използван в смисъла на член 6 на Европейската конвенция за правата на човека.

Изискването в (g), че прокурорите трябва да се ползват от закрила, се отнася до разпоредбите на Препоръка (94) 12.

6. Държавите трябва също да вземат мерки прокурорите ясно да осъзнаят действителното си право на свобода на изразяване, на вяра, на сдружения и събрания. В частност те следва да имат правото да вземат участие във всеки обществен дебат, насочен към въпроси, засягащи правото, раздаването на правосъдие, както и повишенията в служебен ранг и закрила на човешките права; да се присъединяват или образуват местна, национална и международна организация и да участват индивидуално на нейните събрания, без да им бъдат нанесени никакви щети в развитието на кариерата заради принадлежността им към една организация, която е призната от закона или участие в каквото и да било законно действие. Ограничения не могат да се налагат над споменатите по-горе права, освен в степента, в която те се предписват от закона и са необходими да се запази конституционният (думата “конституционен” тук се използва по отношение на законоустановените цели и пълномощия на прокурорите и няма връзка с конституцията на която и да било държава) статут на прокурорите. Когато горепосочените права са нарушени, следва да са на разположение ефективни средства за обжалване.

Тази препоръка се базира на Член 10 на Конвенцията за закрила на правата на човека. Тя следва да се тълкува в светлината на задълженията на прокурора, в частност на задължението за сдържаност. В това отношение прокурорите в някои страни членки не могат да бъдат нито членове на политическа партия, нито да участват активно в политическия живот.

7. Повишаването на професионалната квалификация представлява едновременно задължение и право на личния състав на Прокуратурата, както преди назначаването, така и в постоянен аспект. Следователно държавите трябва да вземат ефективни мерки, с цел да осигурят на прокурорите адекватна образователна подготовка и обучение, както преди да поемат своите функции, така и след тяхното назначаване. Следва особено прокурорите да бъдат информирани относно:

a) етическите принципи и задължения, свойствени за техните функции;

b) конституционната и правната закрила на заподозрените, жертвите и свидетелите;

c) човешките права и свободи - такива, каквито са установени от Конвенцията за закрила на човешките права и свободи, и особено тези в членовете 5 и 6 на тази Конвенция;

d) принципите и способите на организацията на труда, управлението и човешките ресурси в съдебен контекст;

e) механизмите и елементите, които способстват за последователността в тяхната дейност.

Освен това държавите трябва да вземат ефективни мерки, за да предоставят допълнително обучение по специфични въпроси или в специфични сектори, в светлината на актуалните условия, държейки сметка по-точно за характеристиките и еволюцията на престъпността, както и за международното сътрудничество по наказателна материя.

Комитетът излиза от принципа, че макар че във всички европейски страни професионалната квалификация на прокурорите е основен елемент в организацията на прокуратурата, тя следва още повече да се засили по отношение на качеството и количеството преди заемането на длъжността и в един постоянен план, издигайки я до висотите на истинското право. Наред с това всеки прокурор трябва да бъде убеден, че повишението на квалификацията представлява едно задължение особено по отношение на участниците в процеса.

Прокурорите трябва особено да осъзнават по-добре:

-етическите идеали и задължения на своите функции;

-конституционната и юридическата закрила на правата и свободите на заподозрения и жертвата;

-правата и свободите на човека, формулиране в Конвенцията за закрила на правата на човека и основните свободи, особено тези, които са изложени в членовете 5 и 6 на споменатата Конвенция, в светлината на съдебната практика на Съда в Страсбург.

Трябва също да се държи сметка за задачите, които се възлагат на ръководителите на прокуратурата в областта на администрацията и дейностите на екипите, обхващащи различни дисциплини (d). Изразът “в съдебен контекст” се отнася до многобройните правни системи, в които прокурорите, съдиите и други магистрати са призвани да работят заедно в лоното на едни и същи административни оперативни структури или в различни структури, които, макар и да са отделни, са тясно свързани, и разширяват своите взаимоотношения. Освен това съдебното управление и администрация представят особености по отношение на класическото административно управление, които трябва да се вземат под внимание.

Накрая едно по-добро равенство в третирането по отношение на участниците в процеса минава през по-голямата последователност в действията на различните прокурори на местно, регионално и централно ниво, отвъд вземането на индивидуалните решения (спр. от 8-ми “Криминологичен колоквиум” на Съвета на Европа (1987 г.) относно “несходствата” в произнасянето на присъдите: причини и решения”). Така професионалната квалификация трябва да включва информация за различни механизми, способни да насърчават тази последователност - алинея (е) - едно понятие, което се обсъжда с по-големи подробности в параграф 36а.

В общи линии тези последните две препоръки отразяват и уточняват целите, установени в Препоръка (95) 12 върху управлението на наказателното правосъдие, която включва следното:

“Принципите, стратегиите и подходите на управлението могат да съдействат значително за ефективното и ефикасното функциониране на наказателното правосъдие. С оглед на това засегнатите служби би трябвало да определят целите, отнасящи се до управлението в тяхната работа, техните финанси, инфраструктури, човешките ресурси и комуникациите.

Постигането на едно по-ефективно и по-ефикасно наказателно правосъдие може да бъде улеснено значително, ако целите на различните служби са част от една съгласувана политика, която се вписва в по-широкия контекст на дейностите, отнасящи се до контрола на престъпността и политиката спрямо наказателното право.”

В практически план и в светлината на еволюцията на престъпността, подобрението на професионалната квалификация е особено желана в специфични сектори като:

-трансграничната престъпност и други форми на престъпността с международно значение;

-организираната престъпност;

-компютърната престъпност;

-международният трафик на психотропни вещества;

-престъпленията, отнасящи се до сложните финансови транзакции, такива като изпирането на пари и измами в големи размери;

-международното сътрудничество по наказателна материя;

-сравнителни системи на наказателно правосъдие и сравнителното право;

-стратегиите на съдебното преследване;

-уязвимите свидетели и жертвите;

-приносът на наказателното право към защитата на околната среда, в частност текстовете на Съвета на Европа в тази област, именно Резолюция (77) 28 и Конвенцията за защита на околната среда от страна на наказателното право (ETS 172);

-моделите на научното доказателство, именно прибягването до съвременните технологии като генетичните (DNA) отпечатъци.

8. За да се реагира по-добре на еволюцията на престъпността, особено на организираната, специализацията трябва да бъде разглеждана като приоритет както по отношение на организацията на прокуратурата, така и що се касае до обучението или развитието на кариерата на нейния личен състав. Трябва също да се разработи прибягването до специализирани екипи, както и до екипи, обхващащи много дисциплини, предназначени да помагат на прокурорите при изпълнението на техните функции.

Всички прокурори трябва да имат добри познания в по-голяма част от секторите на правото. В този смисъл те трябва да бъдат по-скоро общи специалисти, отколкото тесни. Обаче по съображения за ефективност специализацията е крайно необходима в сектори със силно технически характер (например икономическата и финансовата престъпност), както и в областите, които попадат в обсега на широкомащабната организирана престъпност.

В съответствие с това се предвиждат два типа специализация:

-първата, от традиционна форма на специализация, която се състои в това да се включат в самата организация на прокуратурата (в големите прокуратури, в регионален, дори и в национален план) екипи от специализирани прокурори в точно определени сектори. В това отношение разпределянето на степента на поста може да бъде от естество да насърчи специализацията, както се предвижда в Препоръка (95) 12, в параграф 13, гласящ така:

“Трябва активно да се планира развитието на кариерата, inter alia като се улесни специализацията, разкъсвайки, ако е подходящо, степента от длъжността, и като се дадат на персонала други възможности за придобиване на нови познания, умения и опит (…)”;

-другата, която следва да се насърчава, се състои в създаването, под ръководството на специализирани прокурори, на истински многодисциплинни екипи, чийто персонал е изтеглен от различни професионални среди (например един екип за борба срещу финансовата престъпност и изпирането на пари може да включи експерт-счетоводители, митничари, банкови специалисти), тъй като групирането на компетентните специалисти в един екип е жизнено важен фактор за оперативната ефективност на системата.

9. Що се отнася до организацията и вътрешното функциониране на прокуратурата, особено разпределението на делата и пренасочването на преписките, те трябва да отговарят на условията за безпристрастност и независимост и оптимизиране на адекватното функциониране на наказателно-правната система и особено следва да се съобразят с нивото на юридическата квалификация и специализация, които се посвещават на всеки въпрос.

Йерархическата структура е необходим елемент за всички прокуратури, като се има предвид естеството на задачите, които те изпълняват. Но отношенията между различните нива на йерархията трябва да се ръководят от ясни и недвусмислени правила, с цел да се избягнат неоправдани лични съображения. Това е основанието за съществуването на параграфите 9 и 10, които са разширени от параграф 36а.

Параграф 9 изисква по принцип същото ниво на безпристрастност, което се използва за определянето на статута на прокурора, да намери отражение във вътрешната организация и функционирането на всяка прокуратура.

10. Всеки прокурор има правото да изисква да му бъдат отправяни указанията в писмен вид. В случай, че дадено указание му изглежда незаконно или противоречи на неговата съвест, една адекватна вътрешна процедура би трябвало да доведе до евентуалната му замяна.

Що се касае до йерархичните указания - един особено деликатен въпрос в правните системи, където горните нива на служебната йерархия са упълномощени да издават указания по отделните дела или по наказателната политика, която се прилага - две прекалености трябва да се избягват:

От една страна, да се признае по най-общ начин на всеки прокурор “право на неподчинение по съвест”, това би породило крайности, които не биха могли да бъдат решени задоволително чрез апелативните механизми. Освен това въвеждането на такива механизми би довело до вкарване на отношенията между различни нива на прокуратурата под юрисдикцията на съда по един начин, който навярно ще затрудни гладкото функциониране на системата.

От друга страна, не е по човешки приемливо и не е без опасност за обществените свободи да се принуждава магистрат от Прокуратурата да изпълни едно указание, което му изглежда противно на закона или съвестта.

При тези обстоятелства се препоръчва, следователно, да са налице два вида гаранции:

-Първата (от която се ползват всички, които имат отношение с администрацията или се явяват пред съда), това е да може да поиска указания, които да му бъдат предадени в писмена форма, с оглед йерархията да поеме ясно отговорност. Тъй като указанията от висшестоящите са много разнообразни - те започват от най-обикновените ежедневни решения и свършват с принципни постановления - счете се, че не е подходящо да се изисква всички да бъдат предавани в писмен вид, освен ако човек не иска да потопи прокурорите в море от книжа (виж параграфите № 13с и d, отнасящи се до указанията на изпълнителната власт, които се различават по този въпрос);

-Втората гаранция се състои във въвеждането на вътрешна процедура в службите на прокуратурата, позволяваща евентуалното заместване на подчинения по негова молба, за да се позволи изпълнението на оспорваното указание.

Трябва да се разбира, че въпросните гаранции са установени в интерес както на прокурорите, така и на обществото като цяло. Тоест те нямат призвание да се прилагат само при изключителни обстоятелства и не бива да се използват по незаконен начин, например като средство да се попречи на гладкото функциониране на системата. Очевидно е също, че в йерархичната организация трябва да се остави широко място за сътрудничество и дух на колективизъм.

В същото време упражняването на тези гаранции от страна на прокурорите не следва да повлече спрямо тях неблагоприятни последици в развитието на тяхната кариера.

ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ПРОКУРАТУРАТА И ИЗПЪЛНИТЕЛНАТА И ЗАКОНОДАТЕЛНАТА ВЛАСТ

Правна Европа е разделена по този ключов въпрос между системи, които отреждат пълна независимост на прокуратурата спрямо законодателната и изпълнителната власт, и тези, в които прокуратурата остава подчинена на една от двете, макар и да се ползва от известна степен на автономия.

Доколкото този въпрос е от институционално естество - засягащ основното разпределение на властите в държавата - и доколкото днес той е ключов фактор във вътрешните реформи, мотивирани било от промени в историческия контекст, било от трудностите, срещани в отношенията между правосъдието и политиката, самата идея за европейско хармонизиране около единна концепция изглеждаше като преждевременна.

И така Комитетът направи усилие, анализирайки двата типа действащи системи, за да определи условията за постигане на равновесие, с цел да се избягнат крайностите на едната и на другата. Освен определянето на общи правила за всяка прокуратура (виж пар. № 11 и 12), той се зае да създаде “огради”, които са специфично предназначени било за системите, където прокурорите са до известна степен подчинени (виж параграфите № 13 и 16), било за тези, в които те се ползват от независимост (виж параграфите № 14 и 15).

ПРОДЪЛЖЕНИЕ КЪМ ОСТАНАЛАТА ЧАСТ

Нагоре